Andmepõhine otsustamine proaktiivsetes teenustes – kas riigi halduslik tõhusus kaalub üles inimese vabaduse?
Eesti digiriigi areng on jõudnud postdigitaalsesse ajastusse, mil põhitähelepanu on nihkunud teenuste kättesaadavuselt nende nähtamatusele ning riiklikud strateegilised suunised kirjeldavad visiooni, kus avalik sektor on ennetav partner, toetades inimest sündmuspõhiselt ja automaatselt. Selline e-valitsemise areng kätkeb endas aga pingeseisundit riigi järjest kasvava haldusliku tõhususe ning inimese vabaduse, privaatsuse ja informatsioonilise enesemääramisõiguse vahel.
Kui avalik võim teostab isikuandmete analüüsi ainuüksi inimese eeldatavale tahtele tuginedes, piirab see inimese põhiõigust langetada iseseisvalt oma elu ja andmeid puudutavaid valikuid. Klassikalises mõttes tähendab vabadus õigust segamatult tegutseda, kusjuures John Stuart Milli liberaalse vabadusprintsiibi kohaselt on iga inimene suveräänne oma keha ja vaimu suhtes ning riiklik sekkumine on õigustatud üksnes teistele tekitatava kahju vältimiseks. Kaasaegses infoühiskonnas laieneb see isiklik suveräänsus otseselt inimese isikuandmetele, mis on isikuvabaduse lahutamatu osa. Teoreetilises plaanis viib nähtamatu ja automaatne haldus paratamatult algoritmilise paternalismini, mis eeldab vaikimisi, et andmepõhine riik teab inimese vajadusi temast endast paremini, minnes seeläbi otsesesse vastuollu vaba ja autonoomse ühiskonna alustega. Jean-Jacques Rousseau ühiskondliku lepingu teooria kohaselt seisneb vabadus ühise hüvangu nimel kokkulepitud reeglitega nõustumises, kuid need peavad toimima viisil, mis ei muuda inimest tehnoloogilise riigiaparaadi passiivseks subjektiks.
Eespool mainitud ohtude empiiriliseks tõendamiseks Eesti riigihalduse tegelikus kontekstis korraldasin magistritöö raames kvalitatiivse juhtumiuuringu, kus triangulatsiooni põhimõttel kombineerisin dokumentide sisuanalüüsi ja ekspertintervjuude tulemused. Sotsiaalkindlustusameti halduspraktika uurimisel kitsendasin empiirilise fookuse kolmele proaktiivsele teenusele, mis esindavad erinevaid sekkumise astmeid: sündmuspõhisele perehüvitiste e-teenusele, täisautomaatsele üksi elava pensionäri toetusele ning laiaulatuslikku andmekorjet eeldavale noortegarantii tugisüsteemile (NEET-noorte tugisüsteemile).
Uurimistöö esimeses etapis läbiviidud dokumendianalüüsi tulemused näitasid ühemõtteliselt, et tänases Eesti õigusloomes õigustatakse isikuandmete ulatuslikku taustal töötlemist ja isikute eraellu sekkumist peaaegu eranditult sotsiaal-majanduslike hüvedega, tuues peamiste argumentidena esile eakate ja haavatavate gruppide vaesusriski leevendamise või halduskoormuse tuntava vähendamise. Seadusandluses ja strateegilistes dokumentides eeldatakse valdavalt, et proaktiivne hüvede pakkumine on alati indiviidi parimates huvides, kaaludes mugavuse argumendiga tihti üles Eesti Vabariigi põhiseaduse paragrahvi 26 riivest tuleneva privaatsuskao. Uurimine tõi välja murettekitava fakti, et põhiõiguste riive õigustamiseks vältimatult vajalik proportsionaalsuse analüüs on õigusloomes valikuline ja ebaühtlane. NEET-noorte tugisüsteemi seletuskirjas oli esitatud klassikaline ja struktureeritud kolmeastmeline proportsionaalsuse test, samas kui üksi elava pensionäri toetuse puhul sellesarnane sisuline analüüs sootuks puudus. Veelgi enam, dokumendianalüüs tuvastas otsese vastuolu seadusest tulenevate normide ning halduspraktika vahel: uute ennetavate teenuste loomisel välditakse Euroopa Liidu isikuandmete kaitse üldmääruse (IKÜM) nõuetest tulenevaid eraldiseisvaid, sõltumatuid ja põhjalikke andmekaitsealaseid mõjuhinnanguid (DPIA). Haldusorganid asendavad need objektiivsed analüüsid lühemate ja poliitiliselt suunatud eesmärgipäraste selgitustega seaduseelnõude seletuskirjades, muutes privaatsuse kaitse ja autonoomia säilitamise formaalseks mugavusvahendiks.
Empiirilise uuringu teises etapis läbiviidud ekspertintervjuude analüüs tõi esile avalikus halduses laiuva sügava eetilise ja filosoofilise väärtuskonflikti strateegilise visiooni ning rakendustasandi reaalsuse vahel. Ühelt poolt tajuvad sotsiaalvaldkonna praktikud ja rakendusasutuste esindajad proaktiivseid teenuseid ja andmepõhist ennetust olemuslikult positiivse, vältimatu sotsiaalse meetmena, mis on kriitilise tähtsusega kõige haavatavamate sihtgruppide abistamisel. Teisalt tõid mitmed intervjueeritavad esile probleemi, et ühiskonnas süveneb lapsehoidjariigi mentaliteet ja taastoodetakse suures ulatuses õpitud abitust. Lisaks sellele rõhutati, et nähtamatult taustal toimuv mastaapne profileerimine murendab iga inimese õigust olla rahule jäetud, sest ulatuslik andmete kogumine algab ammu enne, kui inimesel tekib tegelik võimalus loobumissüsteemi (opt-out) kaudu riiklikust sekkumisest keelduda. Aruteludes kerkis esile nähtamatu suunamise ehk hüpermüksamise (hypernudge) dilemma: riiklik algoritmiline sekkumine, mis ühest küljest päästab haavatavaid isikuid, võib kogu elanikkonna peal valimatult rakendatuna viia autonoomialõksuni (autonomy trap) ning luua marginaliseerivaid ja stigmatiseerivaid profiile. Intervjuus kasutatud provokatiivse digitaalse kaksiku stsenaariumi otsustav ja emotsionaalne tagasilükkamine ekspertide poolt tõestas samas, et inimese moraalse agentsuse säilitamine on Eesti riigihalduses endiselt oluline alusväärtus. Lisaks koorus intervjuude analüüsist välja uudne fiskaalne ja tehnoloogiline vastuolu: riigi infosüsteemid on tihti liiga lünklikud täieliku proaktiivsuse saavutamiseks ning laiaulatuslik andmeõiglus ja reaalne ennetus ei ole riigile tegelikult majanduslikult jõukohased, mistõttu varasem traditsiooniline ja reaktiivne taotlemiskord toimib praktikas varjatud eelarvefiltrina.
Uurimistulemuste analüüs kinnitab, et andmepõhine proaktiivne riigihaldus loob iga päev vaieldamatut sotsiaalset väärtust, kuid kätkeb endas samavõrd reaalset ja süvenevat algoritmilise paternalismi riski. Nende pingeseisundite lahendamiseks ja inimese autonoomia säilitamiseks on järelduste kohaselt vältimatult vajalik uue andmepõhise ühiskondliku lepingu loomine, mille eeldusteks on süsteemide radikaalne läbipaistvus ja inimese tegelik kontroll oma informatsioonilise identiteedi üle. Uue ühiskondliku kokkuleppe õiguspärasuse tagamiseks tegin uurimuse raames neli keskset ja praktilist ettepanekut. Esiteks tuleb algatada laiapõhjaline ja kaasav avalik debatt automaatotsuste õiguspärasuse üle, et määratleda ühiselt selged juriidilised ja eetilised piirid riigi tuginemisele niinimetatud eeldatavale tahtele. Innovatsioon digiriigis ja inimese põhiseaduslikud õigused ei ole olemuslikult vastandlikud väärtused, vaid need peavad üksteist toetama.
Teine ettepanek on luua informatsioonilise enesemääramisõiguse reaalseks tagamiseks riigiportaali (näiteks eesti.ee keskkonda) tsentraalne, visuaalselt arusaadav ja kergelt kasutatav loobumissüsteem ehk opt-out-mehhanism. See ühtne halduspaneel peab andma inimesele tagasi tähendusliku ja reaalse tehnoloogilise kontrolli ja võimaluse blokeerida taustal toimuv isikuandmete profileerimine, ilma et inimene kannataks seetõttu mingisuguste negatiivsete haldustagajärgede all või kaotaks õiguse taotleda samu teenuseid reaktiivsel viisil.
Kolmas oluline ettepanek on muuta isikuandmete mastaapse ristkasutuse tingimustes sõltumatute andmekaitsealaste mõjuhinnangute (DPIA) läbiviimine mis tahes uute proaktiivsete teenuste puhul ka praktikas rangelt kohustuslikuks, IKÜM-i kohaselt on need niigi kohustuslikud, kuid reaalsuses neid läbi ei viida või viiakse väga piiratud ulatuses. Uued mõjuhinnangud peavad minema infosüsteemide formaalsete turvameetmete kirjeldamisest kaugemale ning pakkuma sisulist erapooletut kaitset andmepõhise sildistamise ja varjatud algoritmilise diskrimineerimise vastu.
Neljandaks ja viimaseks ettepanekuks on nõue, et kõigis delikaatsetes ja keerukamates sotsiaalsetes olukordades, kus infosüsteem loob abivajajatest sildistavaid profiile, tuleb seaduse tasemel kehtestada ja juurutada „inimene-ahelas“ (human-in-the-loop) printsiip. Täisautomaatsed ja autonoomsed algoritmid sobivad üksnes lihtsate ja universaalsete materiaalsete toetuste määramiseks, kuid isiku elukäiku sügavalt mõjutavate ja ennetava sekkumisega seotud lõplike otsuste tegemist ei tohi kunagi jätta masina hooleks – moraalne agentsus ja otsustusõigus peab alati jääma inimese vastutusalasse.
Nende ettepanekute süsteemne rakendamine võiks aidata tagada, et Eesti nähtamatu personaalriigi tehnoloogiline innovatsioon ja halduslik efektiivsus ei tule kunagi inimeste põhiõiguste arvelt, vaid säilitab inimese võõrandamatu autonoomia, vabaduse ja privaatsuse.
Magistritööd „ Andmepõhine otsustamine proaktiivsetes teenustes: andmesubjekti vabadus ja privaatsus Sotsiaalkindlustusameti näitel“ saab lugeda siit.