Kas väheintensiivne põhiõiguse riive vabastab seadusest? KOV eeskirjad ja volitusnormi probleem

Muudetakse kohaliku omavalitsuse korralduse seadust

1. juulil 2026 jõustuvad kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) ulatuslikud muudatused, mis puudutavad teiste seas ka kohaliku omavalitsuse (KOV) eeskirju. Sellega seonduvalt jätkan arutelu, mis on Eesti riigiõiguses püsinud aastakümneid: kas ja millisel alusel võib kohalik omavalitsus kehtestada põhiõigusi riivavaid eeskirju olukorras, kus seadus ei sisalda selget volitusnormi. Rõhutan, et juttu tuleb KOV eeskirjade nendest osadest, kus on tegu põhiõigusi piirava regulatsiooniga. Põhiseadus näeb aga ette igasuguseks põhiõigusriiveks seadusega volitusnormi kehtestamise vajaduse (seadusereservatsiooni nõue).

Koerad-kassid, heakord ja avalik kord

Koerte-kasside pidamise nõuete kehtestamine ning heakorra ja avaliku korra tagamine kohalike eeskirjadega on ajalooliselt pika traditsiooniga. Seetõttu võtan luubi alla teiste kõikvõimalike KOV eeskirjade kõrval just need eeskirjad. Olgu öeldud, et KOV avaliku korra eeskirjad kaotasid kehtivuse 2014. aastal seoses korrakaitseseaduse (KorS) jõustumisega. Põhjuseks asjaolu, et avaliku korra tagamine ei saa olla KOV-ti erinev, vaid peab olema reguleeritud terves riigis sarnaselt ning nende nõuete kehtestamisega kaasnev põhiõiguste riive vajab nii või teisiti volitusnormi seaduses.

Kuigi ka lemmikloomade pidamise ja heakorra tagamise regulatsioon võib seonduda (ja seondubki) põhiõiguste riivega (nt vaba eneseteostus, omandipuutumatus, kodupuutumatus), hoitakse lemmikloomi ja eeskätt heakorda erinevalt avalikust korrast vankumatult KOV enesekorraldusõiguse kaisus. Nii kindlalt, et see lubab seadusandjal jätkuvalt pädevusnormi (eeskirjad kehtestab KOV volikogu) volitusnormiks pidada (norm, mis annab õigusliku aluse põhiõiguste piiramiseks, täpsustades piirangu sisu, eesmärgi ja ulatuse).

Seadusandja on probleemi osaliselt teadvustanud. Peatselt jõustub KOKS-is uus säte (§ 22¹), mille puhul võib rääkida juba volitusnormi elementidest. Selles sätestatakse lemmikloomade pidamise eeskirjade eesmärk (avaliku korra, isiku elu ja tervise ning vara kaitse) ja avatakse KOV-dele teatud regulatsiooni piirid (nt määrata kohad, kus lemmikloomad võivad vabalt viibida). Kuid ka see regulatsioon ei kata kogu valdkonda ega kõrvalda probleemi täielikult. Nimelt on heakorraeeskirjade puhul olukord selgelt teistsugune: nende andmise aluseks peetakse endiselt koos väikeste eranditega KOKS § 22 lõikes 1 toodud üldist pädevusnormi ega anta sisulisi juhiseid, milliseid põhiõiguspiiranguid ja millisel määral võib kehtestada.

Kas KorS § 55 saab olla varjatud volitusnorm?

Ühe võimaliku lahendusena võiks näida KorS § 55, mis sätestab avalikus kohas käitumise üldnõuded. Küsimus on, kas seda normi saab tõlgendamise teel laiendada nii, et see toimiks volitusnormina ka heakorraeeskirjade puhul. Selline lähenemine ei pea aga kriitikale vastu. KorS § 55 sätestab üldised käitumisstandardid ega ole seega volitus määruse andmiseks. Seetõttu oleks selle käsitlemine volitusnormina parimal juhul ebamäärane ja halvimal juhul vastuolus seadusereservatsiooni põhimõttega. See tekitab ka sisulise küsimuse: mille poolest peaks heakord avalikus ruumis õiguslikult erinema avalikust korrast?

Seletuskirja loogika: praktiline argument seadusereservatsiooni vastu

Ootamatult on uks irvakile tõmmatud seisukohaks, et vähem intensiivse riive puhul pole seaduses asuvat volitusnormi vajagi, piisab määrusest. Nimelt on seoses KOKS-i muudatustega jäänud kõlama veidi nihkes pingeväli KOV enesekorraldusõiguse ja põhiõiguste riive selge lubatavuse vahel. KOKS-i muutmise seaduse eelnõu seletuskirjast koorub arutluskäik: kõik KOV eeskirjad riivavad midagi ning seadus ei saa kõike ette näha, muidu riivataks KOV enesekorraldusõigust. Järelikult võib väheintensiivsete riivete puhul volitusnorm puududa. Seletuskirjas tuuakse veel üks mõttearendus, mille järgi ei saaks KOV enesekorraldusõiguse mõju laiendada olukordadele, milleks põhiseadus on näinud ette selge kvalifitseeritud põhiõiguse reservatsiooni. Silmas peetakse selliste põhiõiguste piiramist, milleks seab põhiseadus täiendavad tingimused. Seega lihtsa reservatsiooni puhul, kus põhiseadus täiendavaid tingimusi ei sea, enesekorraldusõiguse mõju justkui laieneks. Sellise arutluskäigu puhul ei anta probleemile õiguslikku lahendust, vaid seda püütakse tasakaalustada praktiliste kaalutlustega. Samas väljendatakse ootust, et kohtupraktika võiks taolist seisukohta ka aktsepteerida.

Vastulause: seaduse reservatsioon nõuab volitusnormi, riive intensiivsus selle kehtestamise vajadust ei mõjuta

Välistada ei saa, et volitusnorm ongi suunatud määruseandjale (antud juhul KOV-le), kes täpsustab põhiõigusriive korralduse. Riigikohus ja õiguskantsler on läbi aastate möönnud, et vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi (aga mitte pädevusnormi) alusel määrusega. Madis Ernits kirjutab Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapitali poolt väljaantavates Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarides: „Niipea, kui KOV määrusega kaasneb kasvõi üks põhiõiguse riive, on tegemist riigivõimu teostamisega ning määruse andmiseks peab olemas olema PS § 3 lg 1 esimese lause nõuetele vastav volitusnorm.“ Selle põhimõtte tuum on selge: seadusereservatsiooni käivitab põhiõigusriive olemasolu, mitte riive intensiivsus. Riive intensiivsus mõjutab üksnes seda, kui detailne peab olema volitusnorm, mitte seda, kas volitusnorm peab üldse olemas olema.

Arusaam, mille järgi volitusnormi vajadus sõltub sellest, kas tegemist on lihtsa või kvalifitseeritud reservatsiooniga, nihutab seadusereservatsiooni tähendust. Ei saa järeldada, et osa riiveid saab kehtestada ilma seadusest tuleneva aluseta. Enesekorraldusõigus määrab KOV tegevusvabaduse ulatuse, kuid ei anna õigust põhiõigusi piirata ilma seadusliku aluseta.

Kui lubada põhiõiguspiiranguid kehtestada üksnes enesekorraldusõiguse alusel, muutuks PS § 3 tagaplaanile jäävaks põhimõtteks, mille tegelik sisu sõltub normilooja äranägemisest.

Seisukoht, nagu sõltuks seaduses asuva volitusnormi vajadus sellest, milline on põhiseaduses sätestatud seaduse reservatsiooni aste, meenutab tuntud lastelaulu, kus üks tegelane astus sammu, astus kaks … Aga see sillake küll praksub, aga katki vast ei lähe, kui lugeda tähelepanelikult põhiseadust ja näha iga põhiõigusnormi juures lisaks PS §-le 3 sõnaselget sõnastust: seda põhiõigust võib piirata seadusega.

Võimalik lahendus: raamvolitus koos üldise piirangukriteeriumiga

Kuidas siis lahendada dilemmat, et kõik eeskirjad riivavad midagi, kuid seadus ei saa kõike ette näha? Üheks võimalikuks lahenduseks oleks kombineeritud mudel: seadus sätestab raamvolitusnormi, lisades üldised piirangukriteeriumid. Eeskujuks võiks võtta vangistusseaduse §-s 4¹ toodud põhimõtte: kui seadus ei sätesta konkreetset piirangut, võib kohaldada ainult selliseid piiranguid, mis on vajalikud õiguspärase eesmärgi saavutamiseks ning ei moonuta põhiõiguste olemust. Selle põhimõtte võiks ühendada lahendusega, mis toodud samas seaduses vanglates keelatud esemetesse puutuvalt. Nimelt tuuakse vangistusseaduses esemete keelu eesmärk ja nende raamtunnused, kuhu on lisatud ka volitusnormid kehtestada konkreetsed keelatud esemete loetelud madalametes õigusaktides. Sarnaselt võiks täiendada kasvõi KorS §-i 55 (avalikus kohas käitumise nõuded) heakorraeeskirju silmas pidades.

Selline lahendus säilitaks KOV enesekorraldusõiguse, kuid jätaks alles seadusereservatsiooni kui siduva põhiseadusliku piiri.

Põhiõiguste riiveid ei saa kehtestada üksnes pädevusnormi alusel ega tugineda KOV enesekorraldusõigusele. Väheintensiivne riive ei tähenda volitusnormi „vabatahtlikkust“. Kui seadusandja ei soovi kõiki piiranguid detailselt sätestada, ei vabasta see teda kohustusest luua selge, raamistatud ja põhiseadusega kooskõlas olev volitusnormide süsteem.