Mõningaid lisandusi presidendiks kandideerimise debatile. Vastus Janar Jäätmale

Janar Jäätma artikli „Olla või mitte olla (Vabariigi Presidendi kandidaat)? – See on (õiguslik) küsimus!“ põhiseisukoht on, et kuna Vabariigi President ei osale aktiivses parteipoliitikas, siis ei nõua kehtiv õigus õiguskantslerilt, riigikontrolörilt ega kohtunikult ametist lahkumist enne Vabariigi Presidendi kandidaadiks asumist ning sellist kohustust ei saa tuletada ka nende ametite sõltumatuse nõudest.

Janar Jäätma leiab, et põhiseadus ega ükski eriseadus (õiguskantsleri seadus, riigikontrolli seadus ega kohtute seadus) ei sea presidendikandidaadile kohustust senisest ametist enne valituks osutumist tagasi astuda. Ta on seisukohal, et kandideerimine ei tähenda veel uute ametiülesannete täitmist. PS § 84 kohaselt lõpevad senised ametivolitused presidendi ametivande andmisel ning seega lõpevad õiguskantsleri volitused enne Vabariigi Presidendi ametiülesannete täitmisele asumist. Autori arvates ei riku pelk kandideerimine ametikandja sõltumatuse nõuet. Sõltumatus satub ohtu vaid siis, kui isik hakkab toetuse saamiseks andma sisulisi poliitilisi lubadusi või koostama meelepäraseid otsuseid oma jooksvas töös. Lisaks eeldab Janar Jäätma, et kõrgetest ametiisikutest presidendikandidaadid väldivad poliitiliste seisukohtade võtmist ja selliste lubaduste andmist, mis võiksid seada nende senise ametisõltumatuse kahtluse alla. Selle tuletab ta sellest, et tihtilugu tuleb nendel isikutel suhelda poliitikutega oma põhiülesande raames ka nendes küsimustes, mis paratamatult seonduvad poliitika tegemisega (nt ametkonna eelarve koostamine). Veel eeldab Janar Jäätma, et teise ameti kandja suudab ka presidendiks kandideerimise ajal tajuda piiri, kus tema senine amet ei luba mingis (poliitilises) küsimuses seisukohta võtta.

Järgnevalt peatume lähemalt kõlanud argumentidel.

Mõningaid ilmselgeid näiteid, mida tohib ja mida ei tohi

Kas esimese või teise astme kohtunik tohib kandideerida vabanenud ametikohale kõrgemasse kohtusse? Jah, tohib, sest tema kohtuniku staatus madalamast kohtust kõrgemasse üleminekul ei muutu, muutub vaid kohus, kus ta töötab. Tegemist on järgmise karjääriastmega kohtusüsteemi sees.

Kas kohtunik tohib kandideerida õiguskantsleriks, riigikontrolöriks või riigi peaprokuröriks? Jah, tohib, sest tegemist on sarnast sõltumatust eeldava kõrge riigiametiga. Pealegi on see seadusega sõnaselgelt lubatud – kohtute seaduse (KS) § 58⁴ lõike 1 järgi võib kohtuniku nimetada riigi peaprokuröriks, õiguskantsleriks või riigikontrolöriks.

Kas kohtunik tohib ametis olles kandideerida Riigikokku, kohaliku omavalitsuse volikokku, valla- või linnapeaks? Ei tohi. Kohtute seadus ei sisalda küll sõnaselget kandideerimiskeeldu – KS § 49 lõige 2 keelab vaid Riigikogu liikmeks ja erakonna liikmeks olemise –, kuid kohtunike eetikanõukogu on tuginedes kohtunikueetika põhimõtetele just sellist seisukohta väljendanud. 2025. aasta maist pärinevas arvamuses vastas kohtunike eetikanõukogu küsimusele, kas kohtunikul on lubatud kandideerida parteituna kohaliku omavalitsuse volikogu ja Riigikogu valimistel. Kohtunike eetikanõukogu asus seisukohale, et kohtuniku kandideerimine Riigikogu valimistel, kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel, samuti erakonna või valimisliidu linnapea kandidaadina ülesseadmiseks nõusoleku andmine ei ole kooskõlas kohtunike eetikanormidega.

Eetikanõukogu leidis: „Kohus peab toimima seadusandlikust ja täidesaatvast võimust sõltumatult. KOV-i või Riigikogu valimistel kandideerimine on oma olemuselt aktiivne poliitiline tegevus, mis eeldab muuhulgas enda poliitiliste seisukohtade ja hoiakute avaldamist, seda ka erakonda või valimisliitu mittekuuluvalt parteitult kandidaadilt. Selline tegevus toob kaasa huvide konflikti ohu ja võib hakata segama kohtuniku tegevust õigusemõistmisel. Kohtunik peab mitte üksnes olema vaba ebasobivatest sidemetest täidesaatva ja seadusandliku võimuga ning nende võimude mõjust, vaid ta peab näima neist vabana ka mõistlikule kõrvalseisjale.”¹ Sisuliselt tähendab see, et kohtuniku kandideerimine poliitilisele ametikohale ei pruugi olla kooskõlas võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega. Kohtute eetikanõukogu tugines seejuures Bangalore’i põhimõtetes sätestatud punktile: „Kohtunik peab mitte üksnes olema vaba ebasobivatest sidemetest täidesaatva ja seadusandliku võimuga ning nende võimude mõjust, vaid ta peab näima neist vabana ka mõistlikule kõrvalseisjale.”²

Kas kohtunik tohib kandideerida Vabariigi Presidendiks? See juhtum jääb mõtteliselt eelmiste näidete vahele ning vastus sellele küsimusele sõltub sellest, kas Vabariigi Presidendi amet sarnaneb enam kohtuniku, õiguskantsleri ja riigikontrolöri ametile või Riigikogu liikme ametile.

Järgnevalt arutlemegi selle üle, kas Vabariigi Presidendi amet on pigem poliitiline amet või ei ole.

Vabariigi Presidendi ameti poliitilisus

Põhiseaduse Assambleel väljendati korduvalt soovi kujundada Vabariigi Presidendist poliitilise süsteemi tasakaalustaja ning korduvalt kasutati selles kontekstis ka terminit „neutraalsus“. Peet Kask leidis, et riigipea peaks olema „väljaspool poliitilist mängu seisev isik“ ning nimetas teda koguni lilleneiuks, mis pidi väljendama tema tagasihoidlikku rolli. Illar Hallaste leidis: „Poliitikat president vastavalt meie põhiseadusele ju ei tee.“ Ajalugu läks siiski pisut teisiti, Vabariigi Presidendist sai kavandatust mõnevõrra olulisem institutsioon ning väljend „väljaspool poliitilist mängu seisev isik“ ei ole samatähenduslik väljendiga „väljaspool poliitikat“.

Põhiseaduse Assambleel kõlanud mõtted viitavad põhiseaduse teksti koostajate tahtele vermida Vabariigi Presidendist institutsioon, mis asub väljaspool parteipoliitikat, kuid sugugi mitte väljaspool poliitikat. Ka poliitilise süsteemi tasakaalustaja ei pruugi asuda väljaspool poliitikat. Vabariigi President peatab põhiseaduse järgi oma ametisoleku ajaks küll oma erakondliku kuuluvuse, kuid institutsiooni poliitilisuse määratlevad institutsiooni põhiseaduslikud volitused. Vabariigi President võib jätta Riigikogu poolt vastu võetud seaduse välja kuulutamata. Jüri Põld kirjutas juba 1994. aastal oma artiklis „Vabariigi presidendi vetoõigusest“, et veto kasutamise põhjused võivad olla nii juriidilised kui ka mittejuriidilised.³

Kui need võivad olla ka mittejuriidilised, siis võivad need järelikult olla poliitilised. Vabariigi Presidendi roll seaduste väljakuulutamisel, kus tal on võimalik seadust ka poliitilistel motiividel vetostada, võimaldab otsest sekkumist poliitilisse seadusandlikku protsessi. Kui president keeldub seadust välja kuulutamast, siis mõjutab see valitsuskoalitsiooni poliitilist tegevuskava.

Teine oluline valdkond, kus Vabariigi Presidendil on poliitiline kaasarääkimisõigus, on välispoliitika. Välispoliitika esindusfunktsioon (PS § 78 p 1) ei ole pelgalt tseremoniaalne. Olukordades, kus presidendi ja valitsuse välispoliitilised vaated lahknevad (näiteks ajaloos president Lennart Meri ajal), muutub presidendi institutsioon iseseisvaks poliitiliseks suunanäitajaks, mis võib astuda konkurentsi välisministeeriumiga. Selle võimalusega tuleb presidendivalimistel arvestada. Iseäranis oluline võib välispoliitilise pädevuse küsimus olla praeguses välis- ja julgeolekupoliitilises kontekstis.

Ka peaministrikandidaadi määramine on poliitilise valiku koht, sest ükski seadus ei sätesta tingimusi, kelle peaks president kandidaadiks määrama. Võib küll rääkida poliitilisest heast tavast, et esimeseks peaministrikandidaadiks esitatakse valimised võitnud erakonna juht, kuid kui Vabariigi President peaks otsustama teisiti, siis kohtusse teda kaevata ei saa. Nõustuda tuleb valdava seisukohaga, et enne otsuse langetamist peaks president konsulteerima parlamendierakondadega ning hindama Riigikogu poliitilisi jõuvahekordi ja võimalike koalitsioonide elujõulisust. Sisepoliitiliselt aktiivsele presidendile avaneb siin kahtlemata poliitiline mänguruum.

Ka ministrite ametisse nimetamise ja ametist vabastamise ning riigikaitse kõrgeim juhi ülesanded nagu ka valikuõigus kõrgete riigiametnike kandidaatide väljaotsimisel viitavad pigem poliitilisele organile kui lihtsalt ametiisikule. Kõige väljatoodu põhjal on alust väita, et Vabariigi Presidendi amet on poliitiline amet.

Niisiis erineb Vabariigi Presidendi amet kohtuniku, õiguskantsleri ja riigikontrolöri ametitest olemuslikult ning liigitub poliitiliste ametite hulka, kuhu kuuluvad ka Riigikogu liikme ja Vabariigi Valitsuse liikme ametid. Vabariigi Presidendi amet sarnaneb seega pigem Riigikogu liikme ametile kui kohtuniku, õiguskantsleri ja riigikontrolöri ametitele.

Kas iga vähemalt 40-aastane Eesti kodanik võib presidendiks kandideerida?

Kandideerimisõiguse sätestab PS § 79 lõige 3, mis ütleb: „Vabariigi Presidendi kandidaadiks võib seada sünnilt Eesti kodaniku, kes on vähemalt nelikümmend aastat vana.“ Kui isiku võib kandidaadiks üles seada, siis järelikult võib isik ka kandideerida. Sama mõtet kordab seaduse tasandil Vabariigi Presidendi valimise seaduse (VPVS) § 2 lõige 1.

PS § 79 lõige 3 ei eksisteeri aga õiguskorras isoleeritult, vaid koos kõigi ülejäänud paragrahvidega. Järelikult võib kandideerimisõigus olla piiratud. Piirang võib olla kas sõnaselge või kirjutamata.

Sõnaselge piirangu sätestas näiteks põhiseaduse rakendamise seaduse § 4 lõige 4, mis ütles: „Isik, kes kandideerib Vabariigi Presidendi ametikohale, ei tohi samaaegselt kandideerida Riigikogusse.“ See on kõige selgem kandideerimispiirang, mis kehtis esimestel Vabariigi Presidendi valimistel 1992. aastal, mis olid teatavasti ainsad otsevalimised.

Sõnaselge piirangu sätestab näiteks ka VPVS § 2 lõige 3, mis ütleb, et Vabariigi Presidendi kandidaadiks ei või üles seada tegevväelast.

Kirjutamata piirangud võivad tuleneda normi eesmärgist, normide süsteemsest koosmõjust, põhiseaduse või õiguse üldistest põhimõtetest või institutsiooni või ameti olemusest. Antud juhul võib piirang tuleneda võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte osaks olevast sõltumatuse nõudest.

Põhiseadus näeb ette mõningad ametikohad, millele on tagatud sõltumatus. Nendeks ametikohtadeks on riigikontrolör (PS § 132), õiguskantsler (PS § 139) ja kohtunikud (PS §-d 146 ja 147). Sõltumatud ametikohad erinevad kõigist muudest ametikohtadest selle poolest, et nad ei allu kellelegi sisulist küsimust lahendades, vaid peavad selle tegema erapooletult ainult oma südametunnistusest lähtudes. Teiselt poolt kaasneb sõltumatusega paratamatult ka kõrgendatud vastutus ja kohustused, eelkõige kohustus sõltumatus säilitada. Selles tähenduses sõltumatu ei ole Vabariigi Presidendi ametikoht.

Avalikku teenistusse astumine tähendab alati teatud põhiõiguste piirangutega nõustumist, sest ametnikel on tavakodanikest kaugemale ulatuvad kohustused. Sõltumatu ametikohaga kaasnevad võrreldes n-ö tavaametnikega kõrgendatud kohustused. Üheks põhiliseks kohustuseks, mis tuleneb otse võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttest, on, et lisaks ausale, asjatundlikule, hoolikale, erapooletule ning põhiõigusi ja avalikku huvi parimal võimalikul viisil arvestavale tegutsemisele (avaliku teenistuse seaduse § 51 lõiked 1 ja 2) ei tohi sõltumatu ameti kandja teha midagi, mis võib sõltumatust kahjustada või kasvõi jätta mulje kahjustatud sõltumatusest.

Õiguskantsleri põhitöö on poliitikute korrale kutsumine. Presidendiks saamiseks peab ta aga samadele poliitikutele koridorides meeldima. Parlamentaarses riigikorras ei otsusta valituks osutumist juriidiline argumentatsioon, vaid fraktsioonide matemaatika. Kui kandideeriv õiguskantsler ei osutu presidendiks valituks ja naaseb oma endisele ametikohale, siis kuidas ta saab jätkata õiguskantsleri ülesannete täitmist? Riigikogu ja avalikkus ei vaata teda enam kui neutraalset eksperti, vaid kui läbikukkunud presidendikandidaati, kelle järgmine ettekanne või ettepanek võidakse tembeldada solvumisest kantuks. Teiselt poolt peavad fraktsioonid paratamatult sellega arvestama, et kandideeriv õiguskantsler võib ühes või teises ametis nende toetust või vastumeelsust tema kandidatuurile meeles pidada. Mõlema institutsiooni puhul võib teinekord omada ajahetk, millal õiguskantsler või president midagi teeb, isegi suuremat poliitilist tähendust, kui see, mida ta parasjagu teeb. Aga murettekitav on ka see, et keegi ei saa kinnitada, et kandideerimisvõimaluse lahti hoidmise ajal ei jää õiguskantsleril midagi tegemata – esitamata mõni ettepanek või ettekanne, algatamata mõni menetlus või tegemata mõni tähelepanek. Sellest hoolimata saab õiguskantsler oma tööülesannete täitmise eest kogu selle aja maksumaksjalt palka.

Kui esiteks on keelatud kohtuniku kandideerimine Riigikogu valimistel ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel, samuti nõusoleku andmine erakonna või valimisliidu linnapea kandidaadina ülesseadmiseks, teiseks on õiguskantsleri ja riigikontrolöri sõltumatus kohtuniku sõltumatusega sarnane ning kolmandaks on Vabariigi Presidendi amet poliitiline amet, mis sarnaneb pigem Riigikogu liikme ametile, siis peaks olema ka õiguskantsleril ametis olles keelatud kandideerida Vabariigi Presidendiks.

Põhiseaduse järgi ei pruugi niisiis olla üldse lubatav seada ametis olev sõltumatu ametiisik kandidaadiks üles, sest see ei ole sõltumatust kahjustamata võimalik. Samuti ei pruugi olla õiguslikult korrektne ametist lahkumata anda kandideerimiseks nõusolekut või ainult kaaluda avalikult kandideerimisvõimalust. Korrektne oleks, et enne poliitilisele ametikohale kandideerima asumist esitab riigikontrolör, õiguskantsler, Riigikohtu esimees või mõni muu kohtunik ametist tagasiastumise avalduse.

Põhiseaduse § 84 ja sõltumatus

PS § 84 järgi lõpevad ametisseastumisega Vabariigi Presidendi volitused ja ülesanded kõigis valitavates ja nimetatavates ametites. Valitav amet selles tähenduses võiks olla näiteks Riigikogu liige või ülikooli rektor. Kui Riigikogu liige või ülikooli rektor valitakse presidendiks, siis lõpevad tema volitused Riigikogu liikmena või ülikooli rektorina. Nimetatav amet võiks olla näiteks muuseumi direktor, mõne ameti direktor või ministeeriumi kantsler. Kui taolise ameti kandja valitakse presidendiks, siis lõpevad tema volitused vastavas ametis.

Janar Jäätma väidab, et PS § 84 reguleerib antud olukorda ja õiguskantsleri valituks osutumisel Vabariigi Presidendiks lõpevad tema volitused õiguskantslerina. Kas see peab paika?

Vastuse andmiseks tuleb teha vahet üld- ja erinormil. Erinorm teatavasti kõrvaldab üldnormi. PS § 84 on üldnorm. Erinorm võib olla sõnaselge või kirjutamata. Antud juhul on erinormiks võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte osaks olev sõltumatus ning põhiküsimus selles, kas õiguskantsler tohib selle järgi üldse asuda kandideerima Vabariigi Presidendiks.

Nagu eespool kindlaks tehtud, võib presidendiks kandideerima asumine olla võimude lahususe ja tasakaalustatuse ning sõltumatuse põhimõtte valguses probleemne. Kui aga põhiseaduse järgi ei tohi ametis olevat õiguskantslerit kandidaadiks üles seada ega kandideerimiseks nõusolekut anda, siis PS § 84 antud juhul ei kohaldu. Järelikult me ei jõua üldnormini, sest kohaldamisele kuulub erinorm, milleks on võimude lahususest ja tasakaalustatusest ning sõltumatusest tulenev kandideerimiskeeld. Samas ei puuduta keeld kandideerimise ajal ametis jätkata näiteks ministrit ega Riigikogu liiget, kellele põhiseadus ei kehtesta sõltumatuse nõuet.

Milline tähendus on kõrge ametiisiku sisekaemusel ja kas puhkuse võtmine päästab?

Janar Jäätma eeldab, et kõrgetest ametiisikutest presidendikandidaadid väldivad poliitiliste seisukohtade võtmist ja selliste lubaduste andmist, mis võiksid seada nende senise ametisõltumatuse kahtluse alla. Selle tuletab ta sellest, et tihtilugu tuleb nendel isikutel suhelda poliitikutega oma põhiülesande raames ka nendes küsimustes, mis paratamatult seonduvad poliitika tegemisega (nt ametkonna eelarve koostamine). Veel eeldab Jäätma, et teise ameti kandja suudab ka presidendiks kandideerimise ajal tajuda piiri, kus tema senine amet ei luba mingis (poliitilises) küsimuses seisukohta võtta.

Nimetatud mõttekäigud, mis puudutavad õiguskantsleri eeldatavat sisekaemust, jäävad eelneva analüüsi valguses krüptiliseks. Kui me jõuame juriidilise argumentatsiooni meetodeid kasutades tulemusele, et kandideerimine on keelatud, siis ei oma sisekaemus õiguslikku tähendust. Ent ka siis, kui me peaksime jõudma vastupidisele seisukohale, ei oma sisekaemus tähendust. PS § 40 järgi on kõigil mõttevabadus.

Debatis on kõlanud ka väide, et probleemi poleks, kui õiguskantsler võtaks kandideerimise ajaks puhkuse. See siiski paika ei pea. Kui midagi on keelatud, siis ei ole vahet, kas isik tegeleb sellega töö- või puhkeajast. Iseäranis ei tohi kohtunik, õiguskantsler ega riigikontrolör ka puhkuse ajal oma sõltumatust kahjustada. Ainus vahe on selles, et puhkuse ajal ei ole isik kohustatud tööle minema.

Kokkuvõtteks

Vabariigi President on riigis vaieldamatult oluline ning ta osaleb põhiseaduse järgi ette nähtud piirides ka poliitika kujundamisel. Iseäranis puudutab see välispoliitikat, kuid olulises osas ka sisepoliitikat.

Vabariigi Presidendi ja õiguskantsleri ametites on nii sarnasusi kui ka erinevusi. Sarnane on see, et tegemist on põhiseaduses ette nähtud kõrge riigiametiga. Oluline ja olemuslik erinevus on siiski selles, et Vabariigi President on riigivõimu vahetult teostav ja valitav, õiguskantsler aga järelevalvet teostav ja nimetatav ametikoht, s.t Vabariigi President on poliitiline ametikoht, õiguskantsler aga sõltumatu kõrge riigiametnik. Kui ametis olev kohtunik ei tohi kandideerida Riigikogu valimistel ning kohtunik ja õiguskantsler on sarnased ametid ning Riigikogu liige ja Vabariigi President on sarnased ametid, siis ei tohi ka ametis olev õiguskantsler kandideerida Vabariigi Presidendiks.

Oluline ja olemuslik erinevus ehk punane joon on põhiseaduse järgi ühelt poolt võimu teostajate ja teiselt poolt sõltumatute järelevalvajate vahel. Esimesed on poliitilised ametikohad, teised on sõltumatud ametiisikud, kellele laienevad võrreldes n-ö tavaametnikega kaugemale ulatuvad kohustused. Demokraatlikus põhiseadusriigis oleks oluline seda vahetegu austada.

Demokraatias on hea elada, kuna see võimaldab kujundada riigi ja ühiskonna just selliseks, nagu seda ise soovime. Sellega kaasneb ka vastutus, mis on mõnikord ebamugav ja sunnib oma otsuseid põhjalikult läbi kaaluma. Oleme peale taasvabanemist ja põhiseaduse vastuvõtmist teinud läbi meeletu arenguhüppe demokraatliku põhiseadusriigi suunas, kus seadused kehtivad kõigile ühtviisi, mitte aga selle järgi, kas meile meeldib neid konkreetsele isikule kohaldada või mitte. See, kuidas presidenti valime, mõjutab ka seda, kas areng demokraatliku põhiseadusriigi suunas jätkub või teeme sammu tagasi ja astume libedale teele, mida mööda võime libiseda tagasi selja taha jäänud üleminekuühiskonda.

1. Kohtunike eetikanõukogu arvamus nr 3/25, vt https://www.riigikohus.ee/sites/default/files/3.%20V%C3%A4lisveebi%20sisu%20materjalid/Eetikan%C3%B5ukogu/KOHTUNIKE%20EETIKAN%C3%95UKOGU%20ARVAMUS%20nr%203%202025.pdf. Vt ka Kohtute aastaraamat 2025: https://aastaraamat.kohus.ee/eetikanoukogu-tegevus-2025-aastal/. ↩︎
2. Bangalore’i põhimõtted (ing. k. The Bangalore Principles of Judicial Conduct) on ülemaailmselt tunnustatud kohtunike eetika ja käitumise põhistandardid. Nende väljatöötamist alustas rahvusvaheline kohtunike rühm, praeguse nimega Judicial Integrity Group, 2000. aastal. Põhimõtted kiideti põhimõtteliselt heaks 25.–26. novembril 2002 Haagi Rahupalees toimunud tsiviilõiguse maade ülemkohtunike või nende esindajate ümarlauakohtumisel (Round-Table Meeting of Chief Justices), vt https://www.judicialintegritygroup.org/the-group/history.
   27. juuli 2006. a resolutsiooniga 2006/23 „Strengthening basic principles of judicial conduct“ kutsus ÜRO Majandus- ja Sotsiaalnõukogu (ECOSOC) liikmesriike üles julgustama oma kohtuvõimu Bangalore’i põhimõtteid arvesse võtma kohtunike kutse- ja eetikakäitumise reeglite ülevaatamisel või väljatöötamisel, vt https://digitallibrary.un.org/record/591006. ↩︎
3. Jüri Põld. Vabariigi presidendi vetoõigusest. – Juridica 1994/5, lk 114–115. ↩︎