Õiguskantsleri presidendikandidatuur

Õiguskantsleri seaduse § 12 lg 1 punktide 1 ja 2 järgi ei tohi õiguskantsler oma ametisoleku ajal olla mõnes teises riigiametis ega osaleda erakondade tegevuses. Grammatiliselt tõlgendades võiks justkui väita, et sõnaselget keeldu asuda kandideerima Vabariigi Presidendiks sellest ei tulene, ja kui õiguskantsler osutub presidendiks valituks, küll ta siis jõuab ka tagasi astuda. Kuid see põhjendus ei rahulda, sest põhiseadusele tuleb läheneda sisuliselt.

Õiguskantsleri ja Vabariigi Presidendi ametikohad on olemuslikult erinevad

PS § 139 lg 1 järgi on õiguskantsler oma tegevuses sõltumatu ametiisik, kes teostab järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Sama kordab õiguskantsleri seaduse § 1 lõige 1. Tema põhiseaduslik funktsioon on seega olla järelevalvaja ja kontrollija. Õiguskantsler ei osale poliitilise tahte kujundamises, vaid kontrollib, kas kujundatud poliitiline tahe jääb põhiseaduse piiridesse. Õiguskantsleri ülesanne ei ole ise poliitilisi otsuseid langetada, vaid aidata tagada põhiseaduse ülimuslikkus. Tema roll sarnaneb kõige rohkem kohtuniku rollile. Sarnaselt kohtunikele nimetatakse õiguskantsler ametisse.

PS § 77 järgi on Vabariigi President Eesti riigipea, mis on poliitiline ametikoht. PS § 78 järgi Vabariigi President muu hulgas kuulutab välja seadused, võib ise anda seadlusi ja algatada põhiseaduse muutmist, määrab peaministrikandidaadi, nimetab ametisse ja vabastab ametist ministrid ning nimetab ametisse rea kõrgeid riigiametnikke või osaleb oma ettepanekuga nende ametissenimetamisel, esindab Eesti Vabariiki rahvusvahelises suhtlemises, on Eesti riigikaitse kõrgeim juht ning teeb Riigikogule ettepanekud sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni ning erakorralise seisukorra väljakuulutamiseks. Kuigi Eesti President ei juhi täidesaatvat võimu ega määra riigi poliitilist kurssi samal määral nagu parlament või valitsus, osaleb ta aktiivselt poliitika kujundamises põhiseaduses sätestatud volituste kaudu. Vabariigi President valitakse.

Need kaks ametit on olemuslikult erinevad: õiguskantsler on ametisse nimetatav sõltumatu ametnik, Vabariigi President seevastu valitav poliitiline ametikoht.

Presidendiks saada sooviva õiguskantsleri huvide konflikt

PS § 139 lg 1 ei määratle üksnes õiguskantsleri institutsiooni ja põhilise funktsiooni, vaid sätestab ka õiguskantsleri sõltumatuse. Õiguskantsleri sõltumatus on – sarnaselt kohtuniku sõltumatusele – ühtaegu nii institutsionaalne tagatis kui ka ametiisiku põhiseaduslik kohustus. Õiguskantsler ei pea mitte ainult olema sõltumatu, vaid ka näima sõltumatu. Ametiga kaasneb kohustus vältida kõiki tegevusi, mis võivad sõltumatust kahjustada. Kõige rohkem kahjustab sõltumatust huvide konflikt.

Põhiseaduse järgi on antud kontekstis eriti oluline, et õiguskantsler on seatud teostama järelevalvet seadusandliku riigivõimu üle, mida põhiseaduse järgi teostab Riigikogu. Teisisõnu on õiguskantsler põhiseaduse järgi ka Riigikogu järelevalvaja ehk tema tegevuse kontrollija. Teiselt poolt on just Riigikogu see, kes saab esimesena võimaluse valida Vabariigi Presidenti, ja kui see ei peaks tal õnnestuma, siis osalevad kõik Riigikogu liikmed presidendi valimisorganis, mille nimetuseks on valimiskogu. Seadusandlikku riigivõimu kuuluvad isikud osalevad seega igal juhul Vabariigi Presidendi valimisel.

Kui ametis olev õiguskantsler asub kandideerima Vabariigi Presidendiks, siis soovib ta saada tema poolt järelevalvatavalt institutsioonilt otsust, mille vastu on tal otsene isiklik huvi, kuid mida see institutsioon ei ole kohustatud langetama. Teisisõnu, sellisel juhul asub õiguskantsler taotlema sellelt institutsioonilt, kelle üle ta teostab järelevalvet, talle soodsat poliitilist otsust. Taoline teguviis kahjustaks õiguskantsleri institutsiooni iseloomustavat distantsi kontrollitava suhtes. See kehtib juba siis, kui ametis olev õiguskantsler vihjab soovile poliitilisele ametikohale kandideerida mitteametlikus vestluses mitteformaalselt.

Kui õiguskantsleri ülesanne on kontrollida Riigikogu, siis isiku, kes soovib saada presidendikandidaadiks, eesmärk on võita Riigikogu toetus. Need kaks rolli on struktuurselt vastuolus. Õiguskantsleri ja Riigikogu vaheline põhiseaduslik järelevalvesuhe muutub seeläbi ühepoolsest kontrollisuhtest vastastikuseks sõltuvussuhteks, mida PS § 139 lg 1 ilmselgelt ette ei näe. Niipea kui ametis olev õiguskantsler annab mõista, et soovib kandideerida poliitilisele ametikohale, satub ta järelikult huvide ja rollikonflikti. Tekkiv huvide ja rollikonflikt ei ole sugugi lühiajaline ega tähtsusetu, vaid on ilmselge ja põhimõtteline.

Riigikohtu järgi tuleb huvide konflikti vältida kõigis riigiametites. Õiguskantsleri ameti puhul seab selline huvide konflikt tõsise kahtluse alla tema võime täita põhiseadusest tulenevat sõltumatu järelevalvaja ülesannet. Teisisõnu, huvide konflikti sattudes ei täida õiguskantsler enam keskset kohustust, mis tal põhiseaduse järgi on – olla sõltumatu. Seetõttu ei pruugi olla põhiseaduse järgi lubatav, et ametis olev õiguskantsler asub kandideerima Vabariigi Presidendiks.

Vaikimine

Õiguskantsleri sõltumatust ei kahjusta üksnes avalik teade kavatsusest kandideerida Vabariigi Presidendiks või mitteametlikes vestlustes väljendatud vastav soov, vaid – peale mõistliku mõtlemisaja möödumist – ka mittereageerimine, kui tema nime mõne poliitilise jõu poolt avalikult presidendi ametiga seostatakse. Teisisõnu võib ka liiga pikk vaikimine kahjustada institutsiooni sõltumatust.

Kui õiguskantsleri võimalikku kandidatuuri arutatakse avalikult, kuid ta jätab pikema aja jooksul kinnitamata või ümber lükkamata, kas ta on valmis kandideerima, tekib olukord, kus õiguskantsleri edasine käitumine võib objektiivselt näida mõjutatuna võimalikust soovist säilitada head suhted nende poliitiliste jõududega, kelle toetusest presidendiks valimine sõltub. Niisugune ebamäärane seisund võib kahjustada õiguskantsleri institutsioonilist sõltumatust isegi siis, kui tegelikku kokkulepet või kandideerimisotsust veel ei ole.

Kui pikk on mõistlik mõtlemisaeg, ei ole üheselt selge. Kuid kui mõne suurema elumuutuse puhul saab üldjuhul pidada mõistlikuks ligikaudu ühe nädala pikkust mõtlemisaega, siis Vabariigi Presidendi ameti puhul võiks pidada mõistlikuks näiteks kahenädalast mõtlemisaega. Rohkem kui ühe kuu pikkune vaikimine heidab aga õiguskantsleri sõltumatusele ilmselt juba varju.

Võimalikud tagajärjed

Mis juhtub, kui õiguskantsler ikkagi teatab ametist lahkumata oma soovist kandideerida Vabariigi Presidendiks? Ühest vastust, millega suur osa juriste koheselt nõustuks, ei ole. Teoreetiliselt kujutab huvide konfliktiga kaasnev olukord, kus õiguskantsler ei vasta enam põhiseadusest tulenevale sõltumatuse nõudele, endast siiski probleemi, mis võib kaasa tuua ka õigusliku järelmi. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 25 lg 1 järgi võib Vabariigi President esitada Riigikohtule taotluse tunnistada õiguskantsler kestvalt võimetuks oma ülesandeid täitma. Valdavalt peetakse õiguskantslerit kestvalt võimetuks oma ülesandeid täitma siis, kui tema tervis halveneb. Kuid kui lähtuda sellest, et õiguskantsleri isiku sõltumatus on tema ameti vältimatu eeltingimus, ei saa välistada seisukohta, et sõltumatu järelevalve objektiivselt võimatuks muutnud püsiv rollikonflikt võib kujutada endast PSJKS § 25 lg 1 tähenduses kestvat võimetust oma ülesandeid täita. Sellist tõlgendust ei ole Eesti kohtupraktikas seni siiski käsitletud.

Lõpetuseks

2022. aastal lahkus Juhan Parts riigikontrolöri ametist, et kandideerida 2003. aasta Riigikogu valimistel Riigikokku, ja temast sai 2003. aasta aprillis peaminister. Riigikontrolör on teatavasti sarnaselt õiguskantslerile kõrge sõltumatu ametnik. Kuigi sellest juhtumist ei saa tuletada põhiseaduslikku tava, näitab see ometi, et sõltumatu põhiseadusliku kontrollorgani juht pidas enne aktiivsesse poliitikasse siirdumist õigeks ametist lahkuda. See toetab arusaama, et institutsiooni sõltumatuse säilitamine eeldab poliitiliste ambitsioonide ja sõltumatu järelevalve funktsiooni lahus hoidmist. Olukord, kus õiguskantsler soovib kandideerida mõnele poliitilisele ametikohale, on sarnane – põhiseaduse järgi oleks korrektne, et õiguskantsler astub esmalt ametist tagasi ja teatab seejärel oma soovist kandideerida poliitilisele ametikohale. Seejuures ei tohiks ületada mõistlikku mõtlemisaega.