Jäta menüü vahele
Autor: Marten Puidak
Madis Ernits •

Veelkord presidendivalimiste nõiaringist

Põhiseaduse mitte just kõige paremini õnnestunud sõnastust tuleks tõlgendada eesmärgist lähtuvalt: valimiskogu lõpus peab olema igal juhul president valitud.

Presidendivalimiste teema kerkib avalikkuse huviorbiiti tsükliliselt umbes viieaastase intervalliga. Põhiküsimused keerlevad põhiseaduse ümber ja seda on püütud muuta koguni 18 korral,1 kuid sihile siiski jõutud ei ole. Käesoleva arutluse keskmes on presidendivalimiste potentsiaalselt lõputu ringkäik Riigikogust valimiskokku ja sealt tagasi Riigikokku ehk nn nõiaring2 ja see, mida selle vastu oleks võimalik ilma põhiseadust muutmata ette võtta.

Kümme aastat tagasi realiseerus see nõiaring esimest korda, kui peale pool aastat kestnud ja Eesti mõistes seninägematut presidendirallit ja kampaaniakaruselli ning vastu kõrgele köetud ühiskondlikku ootust tunnistati presidendivalimiste teine voor valimiskogus luhtunuks ja mõlemad sinna jõudnud kandidaadid – Siim Kallas ja Allar Jõks – valituks mitteosutunuks.3

Taust

Põhiseaduse (PS) lause, mille kallal juristid oma hambaid murravad, on järgmine: „Valimiskogu valib Vabariigi Presidendi hääletamisest osavõtnud valimiskogu liikmete häälteenamusega.“

Väljend „hääletamisest osavõtnute häälteenamusega“ on antud kontekstis tavatu, mistõttu tekib küsimus, kust see pärineb. Ilmneb, et sellist sõnastust ei leidu Riigikogu hääletamist kirjeldavates sätetes (PS § 69, § 79 lg 4). Sarnane sõnastus on hoopis rahvahääletuse juures PS § 105 lõikes 2 ning põhiseaduse rakendamise seaduse § 4 lõikes 2, kus see kirjeldab samuti rahva valiku kriteeriumit.

Väljend „rahvahääletusest osavõtjate enamus“ esines 1920. a põhiseaduse § 31 viimases lauses, kus on öeldud „Tunnistab rahvahääletusest osavõtjate enamus eelnõu vastuvõetuks, omandab ta seadusliku jõu“, ning 1938. a põhiseaduse § 98 lõikes 2: „Rahva otsus tehakse hääletamisest osavõtnute häälteenamusega.“ Jällegi on tegemist vaid rahvahääletuse kontekstis kasutatud väljendiga.

Väljendeid „hääletamisest osavõtnute häälteenamusega“ või „hääletamisest osavõtnute poolthäälte enamusega“ kasutasid ka mitmed Põhiseaduse Assambleele esitatud või enne seda valminud põhiseaduse eelnõud rahvahääletuse otsustuskriteeriumi kirjeldamiseks.4

Tekstivõrdluse põhjal saab niisiis väita, et väljend „hääletamisest osavõtnute häälteenamusega“ pärineb rahvahääletuse kontekstist, kus on selle päriskodu. Mingil põhjusel sattus just see väljend Vabariigi Presidendi valimiskogu valimisotsuse otsustuskriteeriumi kirjelduseks, milleks see ei taha hästi sobida.

Probleem

Probleem on selles, et väljendit „hääletamisest osavõtnute häälteenamusega“ saab tõlgendada erinevalt. Esiteks on võimalik seda tõlgendada selliselt, et hääletamisest võtab osa igaüks, kes laseb hääletamissedeli kasti. Tulemuseks on, et sedeli rikkumine kujutab endast vastuhäält ja enamuse saamiseks tuleb koguda rohkem hääli, kui on vastuhääletajaid ja otsustamatuid kokku. Kuid väljendit „hääletamisest osavõtnute häälteenamusega“ on võimalik tõlgendada ka nii, et hääletamisest võtab osa vaid see, kes poetab valimiskasti kehtiva hääletamissedeli. Sellisel juhul rikutud sedelid ei loe. Valituks osutub see, kes saab valimiskogu teises voorus rohkem hääli.

Põhiseadusele omistatud tõlgendus

Termini ajalooline taust on üks, selle tõlgendamine aga teine küsimus. Kehva seaduse võib hea tõlgendaja tõlgendada talutavaks, kuid keskpärane tõlgendaja võib ka hea seaduse tõlgendada kehvapoolseks. Tõlgendamise tulemuse headuse hindamiseks ei ole seejuures sugugi vaja laskuda tõlgendamisteooria detailidesse. Selleks et tulemuse mõistlikkust hinnata, piisab enamjaolt tervest mõistusest.

Presidendivalimiste süsteemi põhihäda ei paista olevat niivõrd põhiseadusesse lipsanud terminis, vaid sellele Riigikogu poolt Vabariigi Presidendi valimise seaduse (VPVS) parlamentaarse debati käigus omistatud tõlgenduses: kuna põhiseadus ei ütle, et teises voorus osutub valituks kandidaat, kes saab teisest rohkem hääli, siis ei piisa pelgast suhtelisest enamusest, vaid juhul, kui kumbki kandidaat ei saavuta valituks osutumiseks vajalikku kvalifitseeritud häälteenamust, jääbki president valimiskogus valimata. VPVS-i parlamentaarsel arutelul pooldasid Liia Hänni5 ja Paul Varul6 just seda tõlgendust. Tegemist on nn grammatilise või õigemini formalistliku tõlgendusega, mis jätab kahe silma vahele olulised sisulised argumendid.

Jüri Adams väljendas taolise tõlgenduse suhtes põhjendatult oma nõutust, öeldes: „Mis on selliste vastuhäälte tähendus juhul, kui kandidaate on mitu, jääb minule arusaamatuks.“7 Ka Rein Toomla kirjutas 2002. aastal: „Ilmselt oleks olnud võimalik pidada hääletamisest osavõtnuks ainult neid valimiskogu liikmeid, kes tõepoolest ka kellegi poolt hääletasid. Sellisel juhul oleksid kõrvale jäänud tühjad ja rikutud sedelid […].“8

Lõppastmes lisati VPVS-i siiski klausel (§ 11 lg 2 p 2): „Valimiskomisjon teeb kindlaks: […] valimiskastis olevate sedelite alusel hääletamisest osavõtnud valijate arvu.“ Lisaks on kahes muus paragrahvis juttu presidendi mittevalimisest valimiskogus.9

VPVS-i vastuvõtmisega loodi uus normikiht, mille sätted vajavad omakorda tõlgendamist.

VPVS-i sätete tõlgendus

2016. aastal vastas õiguskantsler jaatavalt küsimusele, kas presidendivalimistest osavõtnute enamuse määratlemisel tuleks arvestada ka tühjaks jäetud valimissedeleid. Õiguskantsler leidis, et kuna põhiseadus ise ei kirjuta ette, kuidas määratleda hääletamisest osavõtnud valimiskogu liikmeid, siis on määravaks seadus. Põhjendusena käsitlevates lausetes tugines õiguskantsler peamiselt eespool viidatud VPVS-i sätetele. Õiguskantsler ei tõlgendanud põhiseadust, vaid piirdus viitega seadusele. Põhjendusena käsitletavas osas lisas ta: „Kui rikutud ja tühje sedeleid tulemuse selgitamisel ei arvestataks, oleks tulemus absurdne: ainus kandidaat osutuks valituks ka juhul, kui tema poolt oleks ainult üks valimiskogu liige ja kõik teised rikuksid sedeli või jätaksid selle tühjaks.“10 Kuid kas menetlus, mis viib selleni, et kõige enam hääli saanud kandidaat osutub valituks, ikka on absurdne?

Õiguskantsler jättis oma suuresti VPVS-ile tuginevas vastuses tähelepanuta VPVS-i probleemi seoses kehtetute hääletamissedelitega. Nimelt eristab VPVS kehtivaid ja kehtetuid hääletamissedeleid. Kehtetud on hääletamissedelid, millel on rist märgitud rohkem kui ühte lahtrisse või millel või mille ümbrikul puudub valimiskomisjoni pitsati jäljend (§ 11 lg 3). Sisuliselt omistab VPVS sellega kindlal viisil kehtetuks muudetud sedelitele vastuhääle tähenduse ning teeb vahet erineval viisil rikutud hääletamissedelitel. Näiteks jäävad VPVS-i vaateväljast täiesti välja pooleks rebitud valimissedelid, millel selle normi järgi mingit mõju ei ole. Selgusetuks jääb, miks teatud viisil hääletamissedeli rikkumine omab õiguslikku tähendust, teisel viisil sedeli rikkumine aga mitte. Selles puudub loogika.

Nele Parrest juhtis tähelepanu sellele, et ka Riigikogus on presidendi hääletustel tulnud ette kehtetuid sedeleid.11 Riigikogu hääletustel kujutavad kehtetud sedelid endast sisuliselt vastuhäält, kuna nõutav on Riigikogu koosseisu kahekolmandikuline enamus ehk 68 Riigikogu liikme toetus. Ent sellest ei saa järeldada, et kehtetu sedel peab ka valimiskogus samasugust tähendust omama. Eelistada tuleb tõlgendust, et kui põhiseadus oleks tahtnud võimaldada anda valimiskogus hääletamisel vastuhääli, oleks tulnud see põhiseaduses sõnaselgelt ette näha. Üldjuhul saab valimistel anda üksnes poolthääli. Kuna põhiseadus vastuhääle andmise võimalust ette ei näe, siis järelikult valimiskogus vastuhääli anda ei saa.

Keeleline argument

Põhiseadus kasutab väljendit „hääletamisest osavõtnute häälteenamusega“, mitte aga väljendit „kohalviibinud valimiskogu liikmed“ või „valimiskogu koosseis“. Hääletamisest osavõtt tähendab tegelikku osalemist otsuse kujundamises. Isik, kes jätab sedeli tühjaks või rikub selle tahtlikult, ei osale tegelikult kandidaadi valimises, vaid hoidub otsustamisest. Seetõttu ei peaks sellist isikut arvestama enamuse kujundajana.

Geneetiline (tekkelooline) argument

Seniste tõlgenduste tihnikus on jäänud kahe silma vahele Põhiseaduse Assambleel selgelt kõlanud argument, et valimiskogu peab igal juhul viima presidendi äravalimiseni. Seda väljendas Liia Hänni 25. istungil 7. veebruaril 1992:

„Juhul kui Riigikogu sellist kandidaati ise leida ei suuda, viib teine valimisviis riigipea valimise palju laiemale alusele, mis igal juhul võimaldab valida kandidaadi, kes peaks olema ühiskonna poolt aktsepteeritud kui konsensuskandidaat. Läbi on töötatud ka see viis, kuidas peaks toimuma presidendi valimine valijakogu poolt. Nõutakse, et valituks osutub kandidaat, kes saab hääletamisest osavõtnute häälteenamuse, ja kui esimeses voorus sellist kandidaati ei leita, siis korraldatakse samas ka teine hääletusvoor. Hinnangud näitavad, et selline valimisviis, juhul kui Riigikogu tõepoolest ei suuda Vabariigi Presidenti valida, võtab küll rohkem aega (üle ühe kuu), kuid siiski valitakse president mõistliku aja jooksul ja tähtis on see, et ta kindlasti valitakse.“12

Eelnevast saab üsna ühemõtteliselt järeldada, et Põhiseaduse Assambleel põhiseaduse teksti koostamisel lähtuti sellest, et valimiskogus valitakse president igal juhul ära. Valimiskogu tuleb käsitada otsustuskoguna, mitte poliittsirkuse etendusena.

Demokraatia

Veelgi olulisemaks kui geneetilist argumenti tuleb pidada sisulist süstemaatilist argumenti, mis lähtub demokraatia aluspõhimõttest.

Demokraatia põhimõte on põhiseaduses sätestatud väga prominentsel kohal, kajastudes nii preambulis kui ka §-des 1 ja 10. Riigikohus on selgitanud: „Eesti riigikorra demokraatlikkus on väga oluline põhiseaduslik põhimõte. […] Demokraatia on Eesti riigiehitusliku korralduse olulisemaid põhimõtteid.“13

Demokraatia tähenduse sisustamiseks antud kontekstis tuleb taaskord pöörata pilk Põhiseaduse Assamblee materjalidele, täpsemalt Guy Carcassone’i poolt demokraatiale antud selgitusele Põhiseaduse Assamblee III, IV ja VII toimkonna 28. oktoobri 1991. a ühisistungil: „Demokraatiad on aegade jooksul kannatanud nõrkuse poolest. Seda põhiliselt institutsioonide pärast. Peale II maailmasõda on demokraatiatele vajalik enamuse valitsus. Selle saavutamiseks on palju teid: 1) presidendi valimine; 2) parteide süsteemi läbi jne. Lõppeesmärk peaks olema enamuse saavutamine. Peamine on jõuda teatud stabiilsuseni, otsuste tegemise protsessi määratlemiseni.“14 Guy Carcassone väljendas sellega demokraatia aluspõhimõtte läbivat tõlgendamismaksiimi: demokraatliku tahte kujundamise protsess tuleb kujundada alati selliselt, et protsessi lõpus jõutakse otsuseni. Ka Riigikohus on rõhutanud: „Demokraatia täidab oma eesmärki siis, kui ta toimib.“15 Demokraatia toimib siis, kui arutelud lõpevad otsuse langetamisega.

Valimiste eesmärk on teha positiivne valik kandidaatide vahel. Tühjade või kehtetute sedelite lugemine hääletamisest osavõtuks annab passiivsele otsustamatusele sama mõju kui aktiivsele vastuhäälele. Seda aga põhiseadus ei võimalda.

Värskendagem mälu ja õppigem iseenda vigadest!

Kümme aastat tagasi peale valimiskogu luhtumist ühiskond kangestus korraks. Arusaam, et midagi on viltu, oli suurele enamusele arusaadav. Kõlasid üleskutsed presidendi valimise korra reformimiseks. Ja siis soikus kõik taas.

Selline asjaajamine ei ole ratsionaalne. Ratsionaalne on püüda valimiskogu ebaõnnestumise kordumist vältida. Demokraatia aluspõhimõte koos Põhiseaduse Assambleel kõlanud valimiskogu selge eesmärgipüstituse ja demokraatia selgitustega annab selleks ka argumentatiivse aluse: valimiskogu ei moodustata poliittsirkuse etendamiseks, vaid selleks, et valida Eestile president. Niisiis tuleks tõlgendada põhiseaduse mitte just kõige paremini õnnestunud sõnastust eesmärgist lähtuvalt: valimiskogu lõpus peab olema igal juhul president valitud.

Kui sellega nõustuda, saame naasta küsimuse juurde, kuidas tõlgendada klauslit „Valimiskogu valib Vabariigi Presidendi hääletamisest osavõtnud valimiskogu liikmete häälteenamusega“. Eelnevast tulenevalt tuleb seda tõlgendada nii, et valimistest võtavad osa ainult need valimiskogu liikmed, kes poetavad valimiskogul valimiskasti kehtiva hääletamissedeli. „Hääletamisest osavõtnud valimiskogu liikmeks“ saab seega lugeda üksnes valimiskogu liiget, kes annab kehtiva hääle.

Sellisel juhul oleks valimiskogu teise vooru lõpus igal juhul Eestile uus president ära valitud. See loob tingimused tegelike kandidaatide mängu astumiseks ning ausamaks ja läbipaistvamaks valimiskampaaniaks. Eestist saaks natuke demokraatlikum ja parem riik.

Võimalikud lahendusteed

Tänane status quo on aga selline, et põhiseaduse mitte kõige paremini õnnestunud sõnastusele on lisandunud mitte just kõige paremini õnnestunud VPVS. Praktilisi lahendusi paistab olevat kaks.

Kõigepealt on mõeldav, et Vabariigi Valimiskomisjon muudab oma tõlgendust. Aluse selleks annavad nii põhiseadus kui ka VPVS ise.

Eespool kindlaks tehtud ebaselgus seoses erineval viisil kehtetuks muudetud hääletamissedelitega võimaldab korrigeerida VPVS-i tõlgendust ning jõuda põhiseadusega kooskõlalise tõlgenduse abil tulemusele, et valimiskastis olevad hääletamissedelid selle sätte tähenduses on ainult kehtivad sedelid. Demokraatia aluspõhimõtte järgi ei saa olla nii, et teatud viisil rikutud sedelitel on õiguslik tähendus ja nad kujutavad endast koguni vastuhäält, teistmoodi rikutud sedelitel aga puudub õiguslik tähendus sootuks. Loodetavasti tingib säärane tõlgenduse muutus ka peatse seadusandja poolse sekkumise ja seaduse korrektsiooni. Kui Vabariigi Valimiskomisjon otsustab tõlgendust muuta, siis tuleks sellest ennetavalt – näiteks oma kodulehe kaudu – avalikkusele teada anda.16 Kui valimiskomisjoni seisukoht on avalikkusele teada, siis lähtuvad nii valimisprotsessis osalejad kui ka avalikkus sellest ning kohaldavad oma käitumise ja ootused vastavalt sellele.

Valimiskomisjoni poolt tõlgenduse muutmist ei takista õiguskantsleri 2016. a kiri. See on liiga pealiskaudne, et omada sellist veenmisjõudu, mis sunniks seda järgima. Õigusriigis ei maksa tõlgendaja autoriteet, vaid argumendi kvaliteet. Sisuliselt ainus VPVS sõnastusele tuginemisest kaugemale ulatuv väide on siin välja pakutud lahenduse absurdiks tembeldamine argumendiga, et siis võiks teises valimisvoorus kandideerima jäänud ainus kandidaat osutuda valituks ka juhul, kui tema poolt oleks ainult üks valimiskogu liige ja kõik teised rikuksid sedeli või jätaksid selle tühjaks. Maailma praktikas üldiselt ei ole teada juhtumeid, kus valimisvoorudes, mille tulemuseks on riigi presidendi äravalimine, rikutaks massiliselt sedeleid või trollitaks muul viisil ulatuslikult valimisprotseduuri. Seetõttu ei saa õiguskantsleri argumenti ega selle pinnal esitatud väidet kuigi veenvaks pidada ega sellele märkimisväärset kaalu omistada.

Kui eelnev lahendusettepanek näib siiski liiga radikaalne, siis jääb üle soovitada 2016. aasta sündmuste jada kordumisel valimiskogu teises voorus vastaskandidaadist rohkem, kuid valimiskomisjoni hinnangul mitte piisavalt hääli saanud kandidaadil valimiskomisjoni otsus vaidlustada ning esitada ühtlasi taotlus tunnistada VPVS § 11 lg 2 p 2 kui asjassepuutuv säte põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. Kuidas kohus otsustab, on ainult kohtu kätes. Vähemalt saabuks selles osas lõpuks õigusrahu.

Lõpetuseks

Kokkuvõttes saab soovitada: muutkem tõlgendust selliselt, et „hääletamisest osavõtnud valimiskogu liikmete häälteenamus“ põhiseaduse tähenduses on tingituna ülekaalukatest sisulistest põhjustest ainult valimiskastis olevate kehtivate hääletamissedelite enamus. Tulemuseks on, et Vabariigi President saab igal juhul valimiskogu teises voorus ära valitud ning nõiaring katkeb. See ei ole tühiasi, vaid see tilluke muudatus teeks Eesti kukesammu võrra paremaks ja demokraatlikumaks riigiks.

Madis Ernits, Tallinna Ülikooli avaliku halduse ja õigusteooria külalisprofessor

  1. See arv pärineb valimiskorra viimatise täienduse seletuskirjast: Vabariigi Presidendi valimise seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri, 684 SE, seisuga 19.06.2025, lk 1. ↩︎
  2. See väljend pärineb põhiseaduse ekspertiisi komisjoni lõppraportist „Põhiseaduse 5. peatükk „Vabariigi president“, lk 35. ↩︎
  3. Toonased reaktsioonid olid valdavalt kriitilised. Vt paljude asemel Rootsi endise peaministri Carl Bildti ja Helsinkin Sanomate reaktsioone: Välismeedia Eesti presidendivalimistest. – Postimees 25.09.2016; Carl Bildt: Eesti presidendivalimised ajavad kergelt öeldes segadusse. – Delfi 25.09.2016; M. A. Lind. Helsingin Sanomat: Eesti presidendivalimistest sai protestihääletus. – Delfi 25.09.2016. ↩︎
  4. J. Raidla töögrupi eelnõu, § 101 lg 3; K. Kulboki eelnõu, § 30 lg 1; vt ka E. Talviku ja J. Kaljuvee Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõu, § 36 lg 1; I. Gräzini töömakett, § 98 lg 1. ↩︎
  5. VIII Riigikogu, III Istungjärk, täiskogu korraline istung. Kolmapäev, 13.03.1996, 14:00. 4. Vabariigi Presidendi valimise seaduse eelnõu teine lugemine. ↩︎
  6. VIII Riigikogu, III Istungjärk, täiskogu korraline istung. Kolmapäev, 03.04.1996, 14:00. 6. Vabariigi Presidendi valimise seaduse eelnõu teise lugemise jätkamine. ↩︎
  7. VIII Riigikogu, III Istungjärk, täiskogu korraline istung. Kolmapäev, 13.03.1996, 14:00. 4. Vabariigi Presidendi valimise seaduse eelnõu teine lugemine. ↩︎
  8. R. Toomla. Kuidas valiti president 1996. aastal? – Presidendiraamat. Tartu: Tartu Ülikooli Kirjastus, 2002, lk 118. Teisal väljendab Rein Toomla küll jätkuvalt kriitikat põhiseaduse ja VPVS-i tõlgenduse aadressil, kuid jõuab lahendusettepanekuna välja põhiseaduse muutmisettepanekuni, vt R. Toomla. Presidendivalimised – lootused ja tegelikkus. – RiTo 34/2016, lk 107 jj, 114 jj. ↩︎
  9. VPVS § 3 lg 2 p 3, § 26 lg 3. ↩︎
  10. Õiguskantsleri 28.10.2016. a kiri nr 6-1/161203/1604404 „Osavõtnute määratlemine presidendivalimistel“. ↩︎
  11. N. Parrest. Vabariigi Presidendi valimise kord. – Juridica 2009/9, lk 623. ↩︎
  12. L. Hänni. 07.02.1992: Põhiseaduse Assamblee allikakogu. Põhiseaduse Assamblee 25. istung, änr 94. ↩︎
  13. RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p 52, 67. ↩︎
  14. Eesti Vabariigi Põhiseaduse Assamblee III, IV ja VII teematoimkonna ühiskoosoleku protokoll, 28.10.1991. ↩︎
  15. RKPJKo 05.02.1998, 3-4-1-1-98, p II. ↩︎
  16. Praegu on valimiskomisjoni kodulehel tekst, mis viitab senise tõlgenduse jätkumisele, kuna mööndakse võimalust, et ka valimiskogu teises voorus ei osutu valituks ükski kandidaat ja kogu protsess hakkab otsast peale: Vabariigi Presidendi valimine. Kuidas valitakse presidenti? ↩︎